Bidenov CFIUS postao je čvršći u drugoj polovici njegovog prvog mandata

Objava godišnjeg izvješća o aktivnostima Odbora za strana ulaganja u Sjedinjenim Državama (CFIUS) za 2022. u kolovozu 2021. — međuagencijskog izvršnog tijela Washingtona koje provjerava ulazna strana ulaganja radi zaštite nacionalne sigurnosti SAD-a — opisuje subjekt čije je poslovanje postalo nevjerojatno sustavniji i robusniji nego do sada bio je slučaj od svog osnutka 1975.

Ovo je važno, budući da su desetljećima investitori koji se nalaze u inozemstvu i američke tvrtke zainteresirane za privlačenje svog kapitala CFIUS doživljavali kao neproziran, a njegovo donošenje odluka prepuno neizvjesnosti. Budući da sam prije nekoliko godina bio član CFIUS-a dok sam služio u Bijeloj kući, bio bih nemaran ako ne bih priznao da su se mogla napraviti značajna poboljšanja u načinu na koji je djelovao.

Operativna poboljšanja CFIUS-a i povećana transparentnost uvelike su posljedica dovršetka provedbe Zakona o modernizaciji pregleda rizika stranih ulaganja (FIRRMA) koji je donesen — posebice na dvostranačkoj osnovi — 2018. i njegovih pratećih propisa. Zrelost CFIUS-a dosegla je točku u kojoj potencijalni strani ulagači sada točno znaju gdje se nalaze u smislu pokušaja da ga ostvare na američkom tržištu. U mnogim aspektima CFIUS je postao model prema kojem druge zemlje gledaju dok oblikuju vlastite regulatorne režime stranih ulaganja.

Kao što je slučaj u većini područja ekonomske regulacije (kao iu drugim područjima politike), svaka uprava nastoji ostaviti svoj pečat. CFIUS nije iznimka. U tu svrhu, odmah nakon objavljivanja novog godišnjeg izvješća, Bidenova Bijela kuća izdala je Izvršnu naredbu kojom se CFIUS-ov sektorski fokus i njegovi kriteriji pregleda mijenjaju—u nekim područjima prilično značajno. Značajno je da je ovo prvi put od uspostave CFIUS-a da predsjednik izravno koristi svoje ovlasti da promijeni kako i kada agencija treba procijeniti određene rizike.

Procjena načina na koji će nalazi godišnjeg izvješća za 2021. i sadržaj nove Izvršne uredbe promijeniti CFIUS-ovu računicu donošenja odluka tijekom ostatka Bidenova mandata u Bijeloj kući očito je od velikog interesa za obje američke tvrtke koje traže investicijska sredstva od u inozemstvu kao i stranci koji procjenjuju gostoljubivost ulaganja na tržištu SAD-a.

Tumačenje godišnjih izvješća CFIUS-a

Stranci se rutinski žale da CFIUS nije transparentniji za javnost. Doista, novinske priče nastavljaju nazivati ​​CFIUS "tajnom agencijom". Ali CFIUS, po samoj svojoj prirodi, rutinski procjenjuje vlasničke financijske podatke poduzeća i ulagača kao i pomno čuvane informacije o američkoj nacionalnoj sigurnosti. Iskreno rečeno, da mislim da hoće ne Naivno je funkcionirati na način da postoji sustavna zaštita takvih stvari. FIRRMA je s pravom pojačala zaštitne mjere za ispunjenje tog cilja.

Cinici CFIUS-a – mogu biti jedan s vremena na vrijeme; doista, nisam aloget toga – sklon sam krivo procijeniti implikacije podataka sadržanih u njegovim godišnjim izvješćima. Konkretno, često postoji nedostatak razumijevanja da CFIUS djeluje u a dinamičan sustav ekonomske politike.

Što mislim pod ovim? Činjenica je da svake godine strani ulagači sve više odlučuju hoće li ulagati u SAD; u kojem sektoru to učiniti; i koga odabiru kao američku metu na temelju njihove procjene prošlih ili suvremenih odluka CFIUS-a, uključujući one koje je donio predsjednik; promjene u relevantnim američkim propisima, zakonima i politici, na primjer, u SAD-u antimonopolska politika; politički stav administracije koja je trenutno na vlasti; i povezani politički ekonomski čimbenici SAD-a, uključujući relevantne sudske odluke.

Jednostavno rečeno, neuspjeh uzimanja u obzir takvih čimbenika pri procjeni CFIUS-ovih odluka spaja uzrok i posljedicu. U osnovi, zanemaruje potencijalne strane ulagače ex ante uključiti se u samoselekciju – u onoj mjeri u kojoj su dobro informirani i racionalni akteri, ili ih barem savjetuju oni koji jesu.

Ova analitička pogreška prikazana je u raznim izvješćima koja procjenjuju, na primjer, koliko je ulaznih ulaganja odobreno (ili nije odobreno) od strane CFIUS-a; brzina ili neučinkovitost procesa donošenja odluka; i tako dalje.

Što pokreće ovaj dinamični proces? CFIUS-ova pravila su mjerljivo sazrela i postala jasnahm, a toga su potencijalni investitori sve više svjesni. Stoga se procjena podataka o poslovanju CFIUS-a – poput onih sadržanih u njegovim godišnjim izvješćima – mora temeljiti na ovom načelu.

Kritično, međutim, takva veća zrelost i jasnoća ne znači nužno više liberalan politički stav prema izravnim stranim ulaganjima (FDI). Doista, vjerojatno je američka politika inozemnih FDI postala stroža. Ali sada strani investitori puno bolje znaju gdje se nalaze nego što je to bio slučaj do sada.

Glavni nalazi iz godišnjeg izvješća CFIUS-a za 2021

Kao i rutina, iako nova CFIUS godišnje izvješće objavljen 2022. sadrži podatke za cijelu prethodnu godinu, u ovom slučaju 2021. — koja je bila prva puna kalendarska godina otkako je FIRRMA stupio na snagu.

Povećanje broja turpijanja

Ukupna količina podnesaka koje je CFIUS zaprimio znatno je porasla u 2021. u usporedbi s 2020. U 2021. CFIUS je pregledao 164 deklaracije (kratki obrasci) i 272 službene obavijesti (dugi obrasci). Ovo posljednje zahtijeva istragu. U odnosu na 2020. godinu, to predstavlja porast od 30% u prijavama, odnosno oko 45% u opomenama.

Pri prosuđivanju razloga za godišnji rast broja prijava potrebna su tri upozorenja. Prvo, koristim izraz "otprilike" jer podnositelji zahtjeva za određenu transakciju povlače i ponovno šalju obavijesti ovisno o početnim reakcijama CFIUS-a. Drugo, prema FIRRMA-i došlo je do pomaka (ovisno o sektoru i drugim obilježjima određene transakcije) s dobrovoljnih na obvezne prijave.

Treće, CFIUS je povećao svoj fokus na obvezno podnošenje prethodno obavljenih transakcija koje nisu prošle kroz CFIUS proces od početka. Zapravo, CFIUS je poboljšao svoje resurse za pregled neobjavljenih poslova. S obzirom na ovaj rizik – i potencijalni trošak za ulagače ako se od njih traži da ponište transakciju – vjerojatno je loša strategija za ulagače zaobići CFIUS, osobito ako se transakcija uopće nalazi u „sivoj zoni”. Zašto? Budući da su sve ostale stvari jednake, transakcije odobrene od CFIUS-a imaju tretman "sigurne luke".

Učestalost i dispozicija deklaracija.

Nije iznenađujuće da su investitori iz Kanade činili najveći broj (22) od ukupno podnesenih deklaracija. To je točno dvostruko više od broja deklaracija koje su podnijele Njemačka, Japan, Singapur i Južna Koreja. Njihovi podnesci bili su samo malo veći od onih u Velikoj Britaniji, Guernseyju i Australiji.

Gotovo tri četvrtine deklaracija podnesenih CFIUS-u u 2021. su odobrene; to je u usporedbi s gotovo dvije trećine deklaracija podnesenih 2020. Što se tiče necariniranja, za više od 90% deklaracija podnesenih 2021. CFIUS je uspio donijeti odluku. Stoga bi se od podnositelja zahtjeva u samo manje od 10% slučajeva deklaracije zahtijevalo podnošenje dugačke obavijesti ako žele tražiti CFIUS odobrenje i na taj način odrediti hoće li ili neće moći nastaviti s transakcijom.

Učestalost i dispozicija obavijesti

Kina je podnijela 44 obavijesti u 2021. – najveći broj podnesenih obavijesti među svim zemljama. Doista, razina iz 2021. mnogo je veća od one koju su podnijele Kanada (28 obavijesti) i Japan (26 obavijesti) – zemlje s drugim i trećim najvećim brojem podnesenih obavijesti. Posebno je zapanjujuće da ne samo da ovo predstavlja znatan porast učestalosti podnošenja opomena u Kini 2020. godine – kada je Kina podnijela samo 17 opomena – već i posljednji put kada je Kina bila zemlja s najviše podnesenih opomena 2018. godine.

Razumno je pretpostaviti da je jedan od razloga smanjene količine kineskih zahtjeva u 2019. i 2020. bila tjeskoba i neizvjesnost oko nekih odluka CFIUS-a koje uključuju kineski kapital, posebno onih u kojima su akcije Bijele kuće izbile u prvi plan: razmislite o predloženom Tik-Tok transakcija. Zapravo, 2021. je bila prva godina od 2015. da predsjednička akcija nije poduzela CFIUS.

Od ukupnog broja obavijesti podnesenih 2021., otprilike jedna polovica bila je podvrgnuta službenoj istrazi – udio sličan onom 2020. Druga četvrtina transakcija za koje su obavijesti podnesene 2021. povučena je; međutim, većina njih – 85% – ponovno je napunjena. Većina preostalog malog broja transakcija nije se nastavila jer CFIUS nije uspio postići sporazum o ublažavanju sa strankama ili su tržišni uvjeti postali nepovoljni.

S druge strane, od onih transakcija koje su odobrene 2021., oko 10% podliježe sporazumima o ublažavanju – otprilike isti udio u 2020. Zapravo, posljednjih godina CFIUS-ovo sudjelovanje u nametanju i nadzoru mjera za ublažavanje raste. Trenutno CFIUS prati više od 180 sporazuma o ublažavanju.

Povratak bez obavijesti

Povećanje resursa koji su na raspolaganju CFIUS-u nakon FIRRMA-e olakšalo je napore subjekta da procijeni neobjavljene transakcije. Najnovije izvješće pokazuje da je 2021., iako je CFIUS pojačao takve aktivnosti u usporedbi s 2020. – 135 naspram 117 neobjavljenih transakcija – zahtijevao ex-post obavijesti se podnose u nešto više od 5% slučajeva. Zapravo, to predstavlja pad u odnosu na 2020., gdje je oko 15% zahtijevalo podnošenje obavijesti.

Mjesto sektorskih transakcija

Kao i prethodnih godina, u 2021. godini transakcije koje je pregledao CFIUS bile su koncentrirane u brojnim sektorima, posebno u tvrtkama za proizvodnju, prijenos i distribuciju električne energije; izdavanje softvera; računalni sustavi i dizajn; usluge istraživanja i razvoja; telekomunikacija; proizvodnja poluvodiča i srodnih elektroničkih komponenti.

Koja je sveobuhvatna tema novog godišnjeg izvješća?

Kao i prošlih godina, ostatak svijeta i dalje smatra da CFIUS posjeduje najsuvremeniji režim za procjenu rizika nacionalne sigurnosti dolaznih stranih ulaganja. Naravno, budući da dinamika svjetske političke ekonomije neprestano pokreće promjene – i rizike i prilike – da bi CFIUS ostao učinkovit, i on se mora razvijati.

Bidenova Izvršna naredba: “Osiguravanje snažnog razmatranja razvoja rizika nacionalne sigurnosti od strane CFIUS-a”

Izdavanje Izvršna naredba br.14083 predsjednika Bidena 15. rujna 2022. značajan je iz dva razloga. Razumljivo je da je do danas velik dio pozornosti koja se pridaje Naredbi bila usmjerena na niz specifičnih razmatranja i industrijskih sektora na koje upućuje CFIUS da obrati pozornost pri donošenju svojih prosudbi o utjecajima nacionalne sigurnosti na dolazna strana ulaganja u SAD. Te bi se direktive mogle pokazati prilično širokim. Međutim, prije nego što o njima raspravljamo, važno je obratiti pozornost na uvodni dio Reda.

Predsjednička izjava o američkoj politici prema stranim ulaganjima

Naredba počinje jasnom predsjedničkom izjavom službene politike SAD-a prema stranim ulaganjima. Posebno:

“Sjedinjene Države pozdravljaju i podupiru strane investicije, u skladu sa zaštitom nacionalne sigurnosti. Predanost Sjedinjenih Država otvorenom ulaganju kamen je temeljac naše gospodarske politike i pruža Sjedinjenim Državama značajne gospodarske koristi, uključujući 'promicanje gospodarskog rasta, produktivnosti, konkurentnosti i otvaranja radnih mjesta, čime se jača nacionalna sigurnost, kao što je Kongres prepoznao u odjeljku 1702(b)(1) FIRRMA."

Izdavanje ove izjave je dobrodošlo. To je zato što predsjednici rano u svojoj administraciji daju takve izjave. Doista, u moderno doba vrlo malo predsjednika to nije učinilo. Ipak, u slučaju Bidena, neki od nas izrazila zabrinutost ubrzo nakon što je zauzeo Ovalni ured da takva izjava nije dana.

Zašto je za njega bilo posebno kritično što se odlučio na ovaj korak? Jednostavno rečeno, zato što je stajalište američke vlade o stranim ulaganjima — kako ga je zauzeo njegov neposredni prethodnik, Donald Trump — bilo tako u sukobu; opet, pomisli na Tik-Tok. I američki i strani ulagači bili bi uvjereni da je predsjednik Biden tada artikulirao ono što je učinio sada.

Specifikacija Naredbe o novim razmatranjima i sektorskom fokusu za reviziju CFIUS-a

Bidenov nalog ne mijenja Postupci pod kojim CFIUS djeluje, kao što je sadržano u FIRRMA i njegovim provedbenim propisima. Ali usmjerava CFIUS na povećati fokus pregleda posla u vrlo širokom spektru poslovnih sektora i aktivnosti. Oni se mogu sažeti u četiri široke kategorije:

– Jačanje otpornosti i diversifikacije SAD-a lanci opskrbe u mnoštvu sektora gospodarstva, uključujući proizvodnju, obrambenu industriju, infrastrukturne usluge, opskrbu energijom, tehnologije prilagodbe klimi, mikroelektroniku, minerale, umjetnu inteligenciju, poljoprivredu i opskrbu hranom.

– Poboljšanje US Cybersecurity— ne samo u javnom sektoru, već iu privatnom, obrazovnom i neprofitnom sektoru

– Osiguravanje zaštite građana SAD-a osjetljivi osobni podaci, koji se odnose na financijska pitanja, zdravstvene kartone, izbore glasanja, digitalni identitet, biološki profil itd. i,

– Održavanje američkog vodstva u napredne tehnologije, ulaganja u istraživanje i razvoj i inovacije

Osim toga, i možda najdalekosežniji kriterij revizije naveden u Naredbi—kriterij utjelovljen u FIRRMA kao faktor koji CFIUS svibanj razmotriti u svojim raspravama - je zahtjev koji CFIUS treba poduzeti međusektorski integrativni pristup u svojoj procjeni određene transakcije u osjetljivim sektorima—koji se u FIRRMA-i definiraju kao "kritična infrastruktura, energetska imovina, kritični materijal ili kritična tehnologija."

Konkretno, umjesto donošenja takvih presuda na temelju niza ili od slučaja do slučaja, prema Naredbi, CFIUS morate procijeniti utjecaje moguće transakcije na nacionalnu sigurnost u svjetlu prirode, veličine i opsega postojeći kumulativna strana ulaganja or trend stranih ulaganja u dotičnom sektoru. Drugim riječima, Naredba nalaže CFIUS-u da se zaštiti od toga da osjetljivi sektori u SAD-u postanu u dominantnom vlasništvu stranih strana.

Iako nije definiran u Naredbi, čini se da je cilj koji se ovdje traži ne jedan od osiguravanja određenog stupnja među-firme konkurencija u sektoru koji se razmatra—područje koje je, naravno, u djelokrugu antimonopolskih službenika u Ministarstvu pravosuđa, koje je statutarni član CFIUS-a. Umjesto toga, cilj je osigurati da nema pretjeranog stupnja stranost u sektoru-bez obzira na snagu konkurentskih snaga, koji se mjeri brojem i distribucijom veličine poduzeća na tržištu obično bez obzira na nacionalnost.

Bidenov CFIUS otisak

On prva frakcija razloga, trebalo bi biti očito da će ubuduće opseg Naloga rezultirati još većom ulogom CFIUS-a u provođenju pregleda novi ulazne inozemne transakcije u SAD nego što je već slučaj.

Ali taj je zaključak vjerojatno podcjenjivački. Zašto? Budući da CFIUS ima zakonsku ovlast za pregled transakcija "neobavještenih"—tj. prethodno konzumiran poslovi sa stranim ulaganjima koji su zaobišli pregled CFIUS-a. Zapravo, bez obzira na izdavanje ove Naredbe, CFIUS je značajno povećao svoje resurse kako bi povećao broj svojih pregleda bez obavijesti. Čini se, stoga, da bi Bidenova izvršna uredba mogla uvelike potaknuti ulogu CFIUS-a.