Vrijeme je za ukidanje zoniranja? Nova knjiga čini slučaj

U mnogim američkim gradovima stanovanje je preskupo. Cijene stanova u obalnim gradovima kao što su New York i San Francisco su notorno nečuvene, ali čak i u gradovima u unutrašnjosti kao što su Nashville i Denver cijene brzo rastu. Istraživanje pokazuje da je zoniranje uvelike pridonijelo visokim troškovima stanovanja u Americi, au novoj knjizi, Proizvoljne linije: Kako je zoniranje uništilo američki grad i kako to popraviti, bivši urbanist iz New Yorka M. Nolan Gray uvjerljivo tvrdi da bi gradovi trebali ukinuti zoniranje korijena i grana.

Prije razgovora o problemima sa zoniranjem, Gray (potpuno otkrivanje: Gray je prijatelj i ponekad ko-autor) govori čitatelju što je zoniranje, a što nije. Zoniranje dijeli namjene zemljišta u tri široke kategorije - stambene, komercijalne i industrijske - kao i brojne potkategorije, te regulira gustoću. Zoniranje ne uključuje građevinske propise, očuvanje povijesnih spomenika, uredbe o podjeli, pregled dizajna, propise o zaštiti okoliša ili sveobuhvatno planiranje. Sve su to alati koje lokalne samouprave koriste za oblikovanje izgrađenog okoliša, ali oni nisu zoniranje.

Jasno definiranje zoniranja unaprijed je važno budući da se ideja o ukidanju zoniranja može činiti radikalnom ako ljudi misle da je to jedini način na koji lokalni dužnosnici mogu ublažiti neugodnosti gradskog života. No, kako Gray objašnjava, iako zoniranje ima velik utjecaj na oblik grada, ono malo čini da bude pogodniji za život.

Knjiga je podijeljena u tri dijela. Prvi dio objašnjava što je zoniranje i zašto je uspostavljeno. Drugi dio predstavlja četiri kritike zoniranja: ono povećava troškove stanovanja, smanjuje gospodarski rast, potiče ekonomsku i rasnu segregaciju i nalaže širenje. Treći dio govori o trenutnim naporima u reformi zoniranja i ranim uspjesima; zalaže se za ukidanje zoniranja; i razmatra kako bi planiranje grada moglo izgledati u svijetu bez zoniranja.

Kratka povijest zoniranja

Gray nas podsjeća da je zoniranje relativno novo. Prvi kodeks zoniranja uspostavljen je u New Yorku 1916., prije jedva više od 100 godina. Ipak, gradovi su već postojali tisućama godina, a dužnosnici i stanovnici tih gradova prije zoniranja morali su se nositi sa svim neugodnostima koje muče moderni gradski život - bukom, zagađenjem, odlaganjem otpada, zagušenjima - bez zoniranja. Je li zoniranje lokalnim dužnosnicima ponudilo novi, učinkovitiji način poboljšanja života u gradu? Ne baš, kaže Gray.

Iako su problemi gradskog života bili i jesu previše stvarni, Gray objašnjava da se zoniranje brzo pomaknulo s alata za rješavanje tradicionalnih problema na nešto podlije - način da se ljudi iz određenih rasa, dohodovnih razreda i zanimanja isključe iz poželjnih područja.

Kao primjer, Gray navodi uredbu o zoniranju Berkeleyja u Kaliforniji, koja je uspostavljena nedugo nakon one u New Yorku. Sadržavao je prvi jednoobiteljski okrug u zemlji. Navodno o zaštiti karaktera susjedstva i ograničavanju zagušenja - uobičajeni refren pristaša modernog zoniranja - zabranio je pristupačnije stambene opcije kao što su stanovi i stambene zgrade.

Također je zabranio poslovanje tvrtki, poput kineskih praonica, u stambenim četvrtima. Iako nije bio zacrtani cilj, ovo je pravilo povoljno držalo kineske imigrante podalje od bogatijih domorodaca jer je u to vrijeme većina ljudi živjela blizu svog posla kako bi mogli pješačiti na posao.

Ove dvije ideje - davanje prioriteta samostojećim obiteljskim kućama i zabrana većini poduzeća u stambenim četvrtima - postale su stupovi modernih uredbi o zoniranju koje nastavljaju promicati prihodovnu i rasnu segregaciju.

Grayev prikaz uloge savezne vlade u promicanju lokalnog zoniranja posebno je pronicljiv. Godine 1923. samo je 218 općina imalo uredbe o prostornom uređenju. Do 1936. više od 1,000 lokalnih vlasti usvojilo je zoniranje. Savezni dužnosnici, poput tadašnjeg ministra trgovine Herberta Hoovera, pomogli su u pokretanju ovog brzog širenja zoniranja jer su željeli društvo širokog vlasništva nad kućama koje bi obnovilo "nacionalni karakter" i poduprlo građevinsku industriju.

Kako bi ostvario svoje ciljeve, Hoover je okupio Savjetodavni odbor za gradsko planiranje i zoniranje. Sastavljeno je od nekoliko zvijezda suvremenog pokreta planiranja, uključujući istaknutog krajobraznog arhitekta Fredericka Lawa Olmsteada Jr. Odbor je izradio nacrt Zakona o omogućavanju standardnog zoniranja (SZEA), koji je bio model zakonodavstva koje su države mogle usvojiti i ovlastilo općine da stvaraju lokalne uredbe o zoniranju. Hoover i odbor snažno su promicali SZEA, a do 1930. 35 od tadašnjih 48 država provelo je zakone, često po uzoru na SZEA, koji su lokalnim vlastima dopuštali provedbu zoniranja. Kasnije je savezna vlada dalje poticala zoniranje tako što je uredbe o prostornom uređenju uvjetovalo za pomoć Federalne stambene uprave i druge savezne potpore i zajmove.

Visoki troškovi zoniranja

Drugi dio knjige objašnjava četiri problema uzrokovana zoniranjem. Prvo, zoniranje povećava troškove stanovanja. Kao što Gray objašnjava, pravila zoniranja koja ograničavaju gustoću stanovanja kao što su minimalne veličine parcela, ograničenja za višeobiteljsko stanovanje, ograničenja visine i minimalni zahtjevi za parkiranje smanjiti ponudu stanovanja. Kad ponuda stanova ne može pratiti potražnju, cijene rastu. Ukratko, to je ono što se događa u svakoj skupoj četvrti u svakom skupom gradu u zemlji.

Drugi trošak o kojem govori Gray je negativan utjecaj zoniranja na državu ekonomski rast. Kada se ljudi ne mogu preseliti u gradove s više prilika za posao i većim plaćama, cijela država pati. Gubimo na robama i uslugama koje bi ljudi proizveli da su si mogli priuštiti preseljenje, a zarobljavanjem ljudi na mjestima s nižim plaćama i manje mogućnosti, neizbježno završavamo trošeći više novca na programe socijalne zaštite.

Zatim Gray opisuje kako zoniranje potiče segregaciju. Rani zakoni o zoniranju sadržavali su eksplicitno rasni jezik, ali nakon što su sudovi presudili da je takav jezik nezakonit, eksplicitna rasna ograničenja zamijenjena su drugim ograničenjima koja su uglavnom postigla isti rezultat. Pravila zoniranja koja ograničavaju ili zabranjuju izgradnju jeftinijih stanova, duplexa ili triplexa i umjesto toga zahtijevaju od ljudi da kupe obiteljske kuće na velikim parcelama, sprječavaju ljude s nižim primanjima da kupuju stanove u mnogim četvrtima. Budući da su crnci, hispanoamerikanci i druge manjinske skupine imale - i još uvijek imaju - niže prihode od bijelaca u prosjeku, ta su pravila rezultirala raširenom rasnom i prihodovnom segregacijom koja postoji do danas.

Konačno, zoniranje potiče širenje koje šteti okolišu. Gray prepričava priču o ovoj točki iz svojih dana planiranja. Graditelj je predložio projekt pretvaranja stare bolničke zgrade u stambenu zgradu s medicinskim uredskim prostorom na prvom katu i otprilike 140 jedinica s ograničenim prihodima zajedno s 220 jedinica s tržišnom stopom. Lokacija je bila blizu tranzita, tako da je mnogo ljudi moglo živjeti u zgradi bez potrebe za automobilom. Kao što Gray piše: "Iz perspektive planiranja, bilo je to zakucavanje." Ipak, neki su mještani iskoristili proces prenamjene kako bi se odlučno suprotstavili projektu, tvrdeći da će novi razvoj naštetiti okolišu.

Ideja da je rast loš za okoliš uobičajena je među protivnicima većeg razvoja, ali kako objašnjava Gray, gušći razvoj bolji je za okoliš. Ljudima olakšava hodanje ili vožnju biciklom do mjesta, što smanjuje potrebu za automobilom i popratne emisije. Stanovi i dvoetažni stanovi također zahtijevaju manje energije za grijanje i hlađenje nego samostojeće obiteljske kuće budući da su jedinice obično manje i imaju manje zidova izloženih vani. Konačno, gušća izgradnja smanjuje potrebu za novom izgradnjom na rubovima gradova, što znači više šuma, parkova i otvorenih prostora.

Kako ukinuti zoniranje

Nakon što je objasnio značajne troškove zoniranja, Gray se vraća svom glavnom argumentu — potrebi za ukidanjem zoniranja. Kako bi pokazao da ukidanje zoniranja neće dovesti do katastrofe, Gray se okreće Houstonu, jedinom velikom gradu u Americi koji nema tradicionalno zoniranje.

Kao što Gray objašnjava, korištenje zemljišta u Houstonu uglavnom slijedi obrazac koji se vidi u drugim gradovima - tvrtke su na glavnim cestama, kuće su u mirnijim stambenim četvrtima, stanovi su često u četvrtima mješovite namjene, a teške industrijske namjene daleko su od stambenih područja. To je zato što sustav cijena prirodno dodjeljuje oskudno zemljište u Houstonu, radeći posao odjela za planiranje drugih gradova, ali bez negativnih nuspojava. Kao rezultat toga, Houston je podjednako pogodan za život kao i gradovi u zonama, ali je jeftiniji, budući da bez ograničenja zoniranja ponuda stanova može držati korak s potražnjom.

Gray predlaže dva koraka koje drugi gradovi mogu poduzeti kako bi bili sličniji Houstonu. Prvo, općine bi trebale zahtijevati da pravilnike o zoniranju redovito odobrava super većina na referendumu u izbornoj godini. Stanovnici Houstona glasali su o zoniranju tri puta - 1948., 1962. i 1993. - i svaki put su ga odbili. Ako su drugi gradovi dopustili građanima da glasaju o zoniranju, mogli bismo vidjeti ekvivalentne rezultate drugdje.

Vlasnici kuća zabrinuti za vrijednost imovine i lokalni dužnosnici koji trebaju njihove glasove možda neće biti voljni sami provesti zahtjev za glasanjem, ali budući da državne vlade u konačnici kontroliraju što lokalne vlasti smiju činiti, državni zakon koji zahtijeva redovite referendume o zoniranju može na odgovarajući način prisiliti njihove ruka. U cijeloj knjizi Gray podržava državno prvenstvo lokalnih pravila o zoniranju kako bi se prevladao lokalni NIMBYizam, a pravilo o državnom referendumu primjer je toga.

Drugi korak je stvaranje procesa koji omogućuje najodlučnijim zagovornicima zoniranja da provedu pravila slična zoniranju u svom neposrednom susjedstvu. Houston učinio ovo, dopuštajući područjima da se odluče za stroža pravila na temelju glasanja pogođenih vlasnika imovine. Stvaranje opcije za veću kontrolu susjedstva može umiriti stanovnike koji preferiraju zoniranje, a istovremeno ih spriječiti da nametnu svoje preferencije cijelom gradu.

Život nakon zoniranja

Dakle, kako izgleda planiranje grada bez zoniranja? Grey nudi nekoliko ideja.

Neopterećeni provedbom zoniranja, planeri bi se trebali usredotočiti na ublažavanje stvarnih vanjskih učinaka. Buka, zagađenje i gužve pravi su problemi u gradovima, ali zoniranje nije jedini ili najbolji način za njihovo rješavanje. Postavljanje standarda za razne eksternalije, npr. pravila o buci, ne zahtijeva tradicionalno zoniranje. Planeri i policija mogu provoditi standarde, dok službe za odštetno pravo i posredovanje mogu presuđivati ​​u sporovima između susjeda kada je to potrebno. Uz provedbu kodeksa, Gray predlaže da bi planeri trebali igrati ulogu u procesu posredovanja.

Ukidanje zoniranja također će dati planerima više vremena za rad na stvarnom gradskom planiranju – postavljanje uličnih mreža, osiguravanje prostora za parkove i određivanje mjesta na kojem bi škole i drugi javni objekti trebali biti smješteni kako bi se prilagodili budućem rastu. Kako bi bili sigurni da njihovo planiranje funkcionira, Gray predlaže da bi planeri trebali prikupiti i analizirati više podataka, kao što su vrijeme putovanja na posao, kvaliteta zraka i cijene stanova. Mogu li ljudi doći na posao u razumnom roku? Mogu li si ljudi priuštiti preseljenje u grad? Ova bi pitanja trebala zauzimati vrijeme planera, a ne može li stambena zgrada imati dva ili tri kata ili je li praonica rublja odobrena uporaba poslovnog prostora.

Zaključak

Općenito, Grayeva knjiga izvrstan je dodatak literaturi o propisima o stanovanju i korištenju zemljišta. On jasno dijagnosticira probleme uzrokovane zoniranjem i nudi razumna rješenja za poboljšanje načina na koji američki gradovi koriste zemljište. Njegovo iskustvo planera jača njegove kritike i preporuke. Iako se nisam slagao sa svime - njegovi prijedlozi da se održi pristupačnost stanovanja u gentrifikacijskim područjima uključuju previše uplitanja vlade za moj ukus - glavni argument knjige je uvjerljiv: umjesto poboljšanja gradova, etablirani stanovnici uglavnom koriste zoniranje kako bi isključili pridošlice. Gray je u pravu, trebali bismo ukinuti zoniranje. Nadamo se da će ova ideja zaživjeti u gradovima diljem zemlje.