Oružavanje globalnih lanaca opskrbe vjerojatno neće promijeniti kineski ujgurski režim ljudskih prava

Nametanje mandata suverena na zemljopisni sastav inputa dobivenih iz opskrbnih lanaca privatnih multinacionalnih korporacija u inozemstvu kako bi se odredili ekonomski troškovi stranim “lošim akterima” – i vladama i nedržavnim subjektima – sve više postaje politika izbora za Washington.  

Najnovija inicijativa na tom planu je donošenje u SAD-u krajem 2021. „Zakona o sprječavanju prisilnog rada Uyghura“, čiji je cilj prisiliti kinesko vodstvo da se uključi u zločine protiv čovječnosti o kojima se naveliko izvješćuje i moguće genocid nad Ujgurskim stanovništvom i drugim većinom Muslimanske etničke skupine u sjeverozapadnoj regiji Xinjiang u zemlji. Mnoge novinske kuće diljem svijeta izvijestile su da je više od milijun manjinskih muslimanskih Ujgura za koje se vjeruje da je bilo prisiljeno u kampove za reedukaciju. Analogne nalaze objavila su neovisna istraživanja na terenu od strane akademika i neovisnih međunarodnih sudova, što nije iznenađujuće osporilo kineski državni mediji.

Prije više od deset godina, odredbe uključene u Dodd-Frank zakon o prekidu međunarodne trgovine "konfliktnim mineralima" - uglavnom zlatom, volframom, kasiteritom i koltanom - dobivenim iz područja u ratom zahvaćenoj istočnoj Africi pod kontrolom pobunjenika kako bi se smanjila njihova pristup financijskim resursima bio je prvi ozbiljan pokušaj Kongresa i Bijele kuće da regrutiraju američke tvrtke da budu agenti političkih promjena u inozemstvu navodeći pravila u načinu na koji tvrtke upravljaju lancima opskrbe. 

U praksi, međutim, iznimna složenost strukture modernih globalnih lanaca opskrbe i mnoštvo strana koje su inherentno uključene kroz njihove različite vertikalne kanale, mogu rezultirati time da provedba takve strategije bude ne samo nemoćna, već i proizvede nenamjerne štetne ekonomske i političke utjecaja na druge strane u područjima koja su ciljana za reformu.

Poučno je suprotstaviti izazove pokušaja korištenja mandata lanca opskrbe za rješavanje afričkog problema "konfliktnih minerala" s onima koji su prisutni u suočavanju s kineskim tretmanom Ujgura u Xinjiangu. Koliko god to bilo teško u Africi, ostvariti značajan napredak u Kini bit će mnogo teže.

Evo nekoliko razloga zašto.

Ozbiljno različiti pravni okviri, regulatorna provedba i provedbeni mehanizmi

„Zakon o sprječavanju prisilnog rada Ujgura" uspostavlja a pobijanje pretpostavke jer je Bilo koji artikal koji se isporučuje u SAD, u cijelosti ili djelomično, iz kineske regije Xinjiang proizvodi se prisilnim radom prema diktatu Pekinga. Stoga, osim ako se ne dokaže suprotno, sav takav uvoz u SAD smatra se ilegalnim. Konkretno, tvrtke moraju pokazati američkoj carini i graničnoj zaštiti (CBP) da proizvodi iz Xinjianga, a vjerojatno i bilo gdje drugdje iz Kine, nisu proizvedeni prisilnim radom. To nije beznačajan teret dokazivanja koji treba ispuniti: procjenjuje se da 20 posto odjevnih predmeta uvezenih u Sjedinjene Države svake godine uključuje nešto pamuka iz Xinjianga.

Iako se provedbeni propisi za zakon usmjeren na Kinu trenutno izrađuju i imat će razdoblje za komentare prije nego što budu finalizirani, novi statut podiže na potpuno drugačiju razinu nedvojbeno racionalniji pristup utjelovljen u „Dodd-Frankovom zakonu” u vezi s afričkim "konfliktni minerali". U potonjem slučaju tvrtke mora otkriti Komisiji za vrijednosne papire (SEC) u kojoj mjeri njihovi lanci opskrbe utjelovljuju "konfliktne minerale", ako ih ima, potječe iz Demokratske Republike Kongo (DRC) i određenih susjednih zemalja (takozvanih “pokrivenih nacija”).

Čak i tako, uspjeh u postizanju konačne identifikacije lokacijskih izvora potencijalnih "konfliktnih minerala" bio je nizak. Samo 48% tvrtki koje su podnijele prijave između 2014. i 2019. uspjelo je prijaviti preliminarne odluke o tome jesu li minerali iz sukoba došli iz DRC-a ili susjednih država ili iz otpada ili recikliranih izvora.  

Iskreno, ovo nije veliko iznenađenje s obzirom na složenost i strukture i funkcioniranja međunarodnih lanaca opskrbe u sektoru minerala u cijelom svijetu, budući da proizvodi sirovina često prolaze kroz značajne transformacije nakon što su iskopani. Stavite na to stanje u kojem dominiraju zaraćene pobunjeničke skupine, što čini praćenje podrijetla minerala iznimno teškim. To je otporno okruženje pogodno za smisleno djelovanje “tržišnih mehanizama” – posebno onih na koje se strane tvrtke mogu osloniti za donošenje potrebnih odluka da su njihovi minerali “bez sukoba”.  

Iako je postizanje usklađenosti s Dodd-Frankovim odredbama u početku nametnulo značajne troškove, s vremenom je proces postao rutiniziraniji, čime se smanjuju troškovi izvješćivanja. No, zakon je doveo do neočekivanih posljedica: doveo je do nove kućne industrije konzultantskih tvrtki koje su specijalizirane za procjenu i dokumentiranje sastava opskrbnih lanaca koji podliježu Dodd-Frank regulatornim mandatima.

Koliko god bila složena situacija regulacije lanaca opskrbe istočnoafričkih "konfliktnih minerala", vjerojatno će blijediti u usporedbi s naporima stranih tvrtki da dobiju potrebne podatke koji vjerodostojno identificiraju koji proizvodi, recimo pamuk, sadrže elemente, bilo u cjelini ili dijelom, koji su potječeni iz Xinjianga. Uostalom, u Kini su vojska, policija i drugi državni organi (doslovno) sveprisutni, uključujući masovnu primjenu elektroničkog nadzora, posebno u Xinjiangu. To će učiniti pokušaje tvrtki da uđu u trag izvorima proizvoda iznimno teškim, ako ne i nemogućim, pa čak i potencijalno opasnim za osoblje u zemlji.

Kontrastne konstelacije lokalnih dionika te u strukturi i djelotvornosti državnih tijela

Jedna od najupečatljivijih razlika između pokušaja borbe protiv opskrbljivanja lanaca opskrbe multinacionalnih korporacija "konfliktnim mineralima" iz Afrike i ispravljanja tretmana Ujgura u Kini je da je potonje potaknuto službenom vladinom politikom.  

I to nije samo politika bilo koje vlade: bilo bi teško pomisliti na bilo kakav komunistički režim u modernim vremenima s sveobuhvatnim autoritetom koji se provodi na nacionalnoj osnovi koji uživa Peking, posebno pod Xi Jinpingom. Doista, kao što se ogleda u njegovoj nedavnoj sposobnosti da promijeni kineski ustav kako bi mu dao ovlasti koje su konkurentne, ako ne i veće, ovlasti Mao Zedonga, Xi je naizgled iskoristio iznimnu lojalnost 1.4 milijarde ljudi u zemlji.  

Xi sigurno ima neistomišljenike: potrebno je samo provesti vrijeme u Kini i imati iskrene, privatne razgovore s bliskim prijateljima u kojima postoji veliki stupanj međusobnog povjerenja. Ali njegovu kontrolu nad nacionalnim narativom o unutarnjoj sigurnosnoj prijetnji koju muslimani u Xinjiangu predstavljaju za Kinu ne treba podcjenjivati. Jednom riječju, Xi je bio maestralan u korištenju postojanja Ujgura za promicanje zastrašujućeg stupnja nacionalizma koji služi njegovim vlastitim ciljevima.

Doista, način na koji je Xi uspio uvjeriti srca i umove kineskog građanstva o “ujgurskom problemu” nadilazi ono što sam Xi govori u govorima i televizijskim obraćanjima. Političke poluge kojima Xi raspolaže kroz njegov regulatorni utjecaj na odluke o proizvodnji, uključujući izbor inputa koje će koristiti, od strane državnih poduzeća (SOE) koja dominiraju kineskim gospodarstvom, postaju sve više. Takav je slučaj i u smislu kontrole Pekinga nad izborima domaćih potrošača određujući koji će se proizvodi prodavati u trgovinama, uključujući i opseg u kojem će roba koju proizvode strane tvrtke biti dostupna kineskim kupcima.

Izuzimajući veliku promjenu u Xijevoj moći, Kineski režim upravljanja je jedinstven i obložen željezom.  

Ovdje leži složenost izazova s ​​kojim se suočavaju SAD – ili drugi u globalnoj zajednici – u promjeni kineske politike prema njenom ujgurskom stanovništvu: dok je cilj promjene lako prepoznatljiv – nacionalni vladin aparat usidren u Pekingu i infiltriran u cijeloj zemlji – Xijev zapovjedni utjecaj nad polugama kontrole i propagande među civilnim društvom i državnim poduzećima učinit će poštivanje novog zakona Washingtona od strane američkih tvrtki koje posluju u Xinjiangu (ili drugdje u zemlji) gotovo nemogućim. Oni će se suočiti s izborom ili zanemariti zakon (vjerojatno malo vjerojatno) ili se udaljiti od poslovanja u sektorima na koje se zakon primjenjuje, ustupajući tržišni udio drugim stranim tvrtkama ili kineskim tvrtkama. Ništa ne može učiniti Peking sretnijim.

Zapravo, ne bi trebalo biti iznenađenje da su suočene s donošenjem novog zakona Washingtona, ne samo da su zalihe robe iz Xinjianga uklonjene s polica američkih tvrtki koje prodaju unutar Kina, uskraćujući im tako prihod od prodaje, ali je Peking također zaprijetio da će nametnuti financijske kazne za kinesko poslovanje takvih tvrtki.

Reći da će novi zakon testirati "komercijalno domoljublje" američkih tvrtki - i njihovih dioničara - da se pridržavaju američkih propisa u Kini, nije dovoljno reći.  

Ovo je vrlo drugačija situacija od one u istočnim provincijama DRC-a u vezi s pristupom, kontrolom i prihodima od iskopavanja vrijednih minerala. Umjesto prisutnosti lako prepoznatljivog vladinog kolege kao u Kini (kao što je ona), u istočnoj Africi postoji upravo suprotno: a upravljački vakuum.  

Pljačku minerala – koje često rude djeca – provode frakcije Kongoanske nacionalne vojske i razne naoružane pobunjeničke skupine, uključujući Demokratske snage za oslobođenje Ruande i Nacionalni kongres za obranu naroda, opunomoćenik Grupa ruandske milicije. Službena državna tijela imaju de minimis kontrolu.

Nije iznenađujuće da je rezultat bio ekonomsko okruženje lišeno uvjeta ulaganja u kojem se poslovanje - domaće ili strano - može razumno voditi; osiromašenje lokalnog stanovništva DRC-a; i značajan odljev prihoda od minerala koji dospiju u državnu blagajnu u Kinshasi.  

Moglo bi se pretpostaviti da će, bez obzira na one u DRC-u koji profitiraju od ovog sukoba — a nema nedostatka dokaza da je korupcija dobro ukorijenjena u određenim segmentima zemlje — većina domaćeg stanovništva bila udružena s naporima, uključujući one iz inozemstva , kako bi se stvorili uvjeti za mir, ekonomsku stabilnost i rast. Ipak, kao što je gore navedeno, čak i u takvom okruženju, mehanizmi za poticanje stranih tvrtki na korištenje opskrbnih lanaca kao instrumenata za poticanje takve promjene nisu bili vrlo učinkoviti.

Bilateralni naspram multilateralnih pristupa

SAD je uglavnom sam u uspostavljanju režima koji bi regulirao opskrbne lance privatnih tvrtki radi zabrane uvoza iz Xinjianga. Koliko god se oslanjanje na takvu strategiju moglo pokazati ograničenim zbog gore navedenih razloga, još uvijek je sporno da bi bilateralni pristup SAD-a prema Kini koja koristi takvu strategiju mogao biti daleko učinkovitiji ako je strukturiran multilateralno.  

Prisjetite se trgovinske politike Trumpove administracije s Kinom. Iako nije uspio iz mnogo razloga, u svojoj srži to je bilo zbog Trumpovog inzistiranja da ode ruku pod ruku sa Xi-jem - to jest bilateralno. Velikim dijelom ovo je rezultat Trumpovog izolovanog stava da su sve poslovne transakcije slične sklapanju poslova s ​​nekretninama, što, naravno, čini njegovu doživotnu posjetnicu zanimanja.  

Realnost, naravno, u današnjem globaliziranom gospodarstvu, međunarodni lanci opskrbe i trgovinski tokovi su višeslojni i složeni. Proceduralne ili modifikacije politike obično zahtijevaju od mnogih igrača da djeluju na kolektivan, multilateralan način. Ovo je 2022, a ne 1822.

Možda bi, ako su Kongres i Bidenov tim uistinu zainteresirani za pokušaj da novi zakon ima učinak, mogli raditi u tandemu sa saveznicima na ovom poduhvatu.  

U tu svrhu postoji povezano područje u kojem se koristi kolektivna paradigma: nametanje sankcija određenim visokim kineskim dužnosnicima koji su uključeni u provođenje ujgurske politike zemlje. Koordinirane akcije, poput zabrane putovanja i zamrzavanja imovine, poduzele su, između ostalih, SAD, UK, EU i Kanada.

Trenutačno među kineskim dužnosnicima na meti je bivši tajnik Odbora za politička pitanja CCCP-a u Xinjiangu, za kojeg se vjeruje da je glavni um za program interniranja Ujgura; voditelj Xinjiang proizvodnog i građevinskog korpusa; i predsjedavajući Ureda za javnu sigurnost Xinjianga. Ipak, kao što povijest pokazuje, puno je manje vjerojatno da će usmjeravanje sankcija na pojedince izazvati značajne promjene u štetnim politikama koje su institucionalizirale države “loših aktera”.  

Nasuprot tome, politike lanca opskrbe uspostavljene za ublažavanje afričkih problema s mineralima u sukobu sve su više strukturirane na kolektivnoj osnovi.

Osim SAD-a, UK-a i EU-a, brojne druge zemlje OECD-a uvele su praksu prijavljivanja minerala u sukobima. I nekoliko država koje nisu članice OECD-a, kao što su Kina, Indija i UAE, također su uvele slične režime, iako s različitim razinama sofisticiranosti i strogosti.

***********************

Širom svijeta bi trebalo postojati, i uglavnom postoji, malo neslaganja da je korištenje prisilnog rada, bilo da je riječ o određenim etničkim skupinama ili dobnim skupinama, kao što su djeca, za osudu. Isto se može reći i za sustave koji nalažu preodgoj, indoktrinaciju ili rekulturalizaciju dijelova stanovništva jedne zemlje.

Izazov je, naravno, pronaći najučinkovitiji i najbrži put prema eliminaciji takve prakse. Dakako, riječ je o egzaktnom pritisku i destimulaciji onih ljudi i institucija odgovornih za njihovo izvršenje. Ipak, malo je vjerojatno da će rješenje biti jednoznačna formulacija jer je geneza takvog ponašanja duboko ukorijenjena, a njegovo perpetuiranje potaknuto je višedimenzionalnim društvenim i političkim složenostima.